【新民晚报·新民网】苏莱曼尼之死引发的战争风险似已归于平静，但是，围绕美国总统是否有权发动战争的争论，正在华盛顿发酵。

当地时间1月9日，美国众议院以224：194的票数通过了限制特朗普对伊朗动武的决议。佩洛西称特朗普除掉伊朗革命卫队将领苏莱曼尼的决定“具有挑衅性”且“很不合适”，使美国军人、外交官和其他公民面临危险。决议声明，除非国会正式宣战或者明确批准，否则特朗普不得动对伊朗动武。对此，特朗普反击称决议无效，应被废除。

究竟谁有权力动用地球上最强大的军事机器去轰炸或是侵略？特朗普，还是佩洛西？

关于谁有权力代表美国发动战争，相信许多读者印象最深的桥段之一，便是二战时期美国总统罗斯福在得知珍珠港被偷袭后的反应：当时，盛怒之下的罗斯福没有丧失理智，下令对日开战，而是赶赴国会，对两院议员发表了史上著名的《国耻演说》，要求国会对日宣战。

珍珠港事变翌日，罗斯福发表“国耻演说”：“我要求国会宣布：自1941年12月7日星期日日本发动无端的、卑鄙的进攻时起，美国和日本帝国之间已处于战争状态。”

“日本这次没有正式宣战，卑鄙的攻击永远无法洗脱不光彩的罪名……美国人民必然赢得最后胜利，我们不但要尽力防卫，还要使这种卑鄙的行为再也无法威胁我们……我们将会获得最后胜利，愿上帝保佑！在此，本人仅要求国会宣布‘参战’。”

仅以演讲的艺术而论，罗斯福的这篇演讲足以载入史册。但是，整个故事更反映出罗斯福高超的政治智慧，以及对美国三权分立的政治结构的深刻理解。

自美国立国之初，深谙权力制衡法则的美国先贤们便在宪法中将战争的相关权力分别配属给总统与国会。根据美国宪法，“总统是合众国陆海军总司令”，总统有权委任军官、统率和指挥武装力量。但宪法又规定：“国会具有下列权力：筹划美国国防，对外宣战，批准战争经费……”

一句话，总统是美国军队毫无疑问的最高统帅，可以下达命令并调动军队。但至于发动战争的权力嘛，则理论上在于国会。

美国先贤们的设想是好的：一个拥有强大权力的政府，可以在复杂的政治环境中利用战争绑架社会，扩大自己的权力，赢得政治经济上的利益，哪怕战争只是有利于在位的总统个人。因此，他们需要民众直选产生的国会议员，来限制军队最高统帅的战争倾向。

罗斯福是政治高手，他的行事方式可以说是三权分立下的典范。但可惜的是，这种近乎理想化的操作方式，注定只是少数。

罗斯福深知，面对空前的耻辱，国会断无可能否决对日宣战的决议。因此，虽然罗斯福的实际政策早已偏向反法西斯阵营，但他硬是等待国会通过授权才放手大干。如此，不仅可以营造出整个美国同仇敌忾的气势，也能使自己在战争期间独揽大权进一步合法化。

可是，别的美国总统可没有这样的好运。

自古以来，战争虽在政治层面应慎之又慎，但在军事层面却讲究兵贵神速，这是贯穿人类战争史的深刻矛盾。二战后，核时代的来临，以及美国成长为世界级的霸权国家，更加剧了这个矛盾。

美国在日本第一次投下原子弹之后，苏联也在1949年试爆了第一颗原子弹。自此，伴随美苏之间愈演愈烈的冷战，以及弹道导弹的大发展，核武器竞赛成为美苏各自的头号安全关切。

无论是美国还是苏联，都担心一旦对方率先使用核导弹发起珍珠港式的突袭，自己如何有效的应对。这是因为，核导弹拥有人类之前所有的兵器都不具备的毁灭性和快速性。在苏联的洲际导弹只需不到半个小时就能彻底毁灭华盛顿的现实背景下，再坚持只有国会宣战后才能反击的做法，无疑是不符合实际情况的。

美苏冷战期间展开疯狂的导弹竞赛，双方及全世界的头顶都时刻承受着核武器的“达摩克利斯之剑”。

同时，美苏双方为了在全球争霸，在世界其他地区频频进行军事和武力干预。其中，有些行动早已为外界所知，有些行动则需要高度的保密性。有些行动是国内的强硬派坚决推进的，却未必能得到国会的通过。

这种情况下，越南战争的悲剧，最终上演了。

上世纪60年代，美国的强硬派对于越南共产党在东南亚的胜利深感恐慌，生怕由此会引发多米诺骨牌效应。

于是，在美国大众的懵懂之中，深孚众望的肯尼迪和继承其光环的约翰逊接连加大对越南的干预。至1968年，在越南参战的美军已经多达50万人以上——而这，竟是在国会根本没有对外宣战的情况下发生的！

50万大军在外却没有宣战，已经堪称国际政治的奇景。但更出奇的是，当时的国会对此无动于衷。时任参议院外事委员会主席威廉·富布赖特1962年甚至表示：“就当下美国外交政策的要求来说，我们给总统的权力还太少，妨碍了他的工作”。

这就是冷战。法治与监督在意识形态的敌对与恐慌之下被视若无物，华盛顿的政治精英却集体不作为。当美国大众醒悟时，美国已经深深陷入越战泥潭而不能自拔。由此造成的后果，是绵延数代人的精神创伤，毒品的泛滥，以及整个社会的分裂。

越战给双方都造成了巨大的社会伤痛，影响深远。

面对汹涌而起的反战浪潮，国会终于在1973年通过了具有历史性意义的“战争权力法”。法案对总统近乎不受限制的战争权力做了诸多约束，例如：只有在国会宣战，遭到攻击，或援救美国公民时，总统才可以派兵投入战斗；在美军投入战斗后48小时内，总统必须向国会递交书面报告；国会随时可以通过一项不经总统签署即可生效的两院共同决议案，以终止美军的军事行动，等等。

值得一提的是，这份法案起初被时任总统尼克松否决，但随后参议院和众议院均以超过三分之二的绝对多数再次通过，推翻尼克松的否决，使之成为法律。

然而，“战争权力法”的初衷虽然美好，但在实践中却难以操作。比如，怎么界定遭到攻击，怎么才算是投入战斗，在法案中都没有详细的规定，再加上对外的军事行动时常与爱国主义或人道主义挂钩，这就为总统提供了大量的灰色地带。

1999年北约空袭南联盟期间，有人认为克林顿政府违反“战争权力法”。2011年奥巴马政府介入利比亚期间，也有类似指控。但这些指控并没起到任何作用。2003年的伊拉克战争倒是获得了国会的授权，但小布什政府却绕过了联合国安理会，对国际社会和国际法的伤害更甚。

如今的特朗普，同样面临着数十位前任曾经面临的问题。

从本质上讲，这个问题之所以困扰美国上百年，是由于三权分立的政治架构和总统担负的巨大职责之间的矛盾导致的。作为世界霸主的国家元首，美国总统能掌握一般议员和民众无法掌握的信息，需要对瞬息万变的局势做出反应，这决定了他必须拥有相机行事的见识、胆量和权力。但恰恰是这种权力，导致了总统的战争权在实践中不断扩大。

因此，众议院通过的这项法规，与1973年“战争权力法”的内核实际完全相同。决议虽然规定，总统不得动用美国军事力量对伊朗采取行动，除非国会正式宣战或者明确批准。但也保留了例外，那就是美国面临“迫在眉睫的攻击威胁时”。

写着“开战权”的飞机在前面疾飞，象征国会的人在后面苦苦追赶。

但特朗普又有其特殊性。

一来，非建制派出身的特朗普行事乖张，执政以来的许多决定极大地损害了美国的国际地位，空袭伊朗革命卫队将领苏莱曼尼的决定更是把美国推到再一次在中东开战的边缘。众议院的这个决议，对于提高白宫对伊决策的透明度，防止特朗普独断专行是有一定作用的。

二来，更明显的是，今年适逢总统大选年，尤其是随着特朗普与佩洛西二人关系的恶化，国会两党之间也早已势如水火。对民主党来说，特朗普的鲁莽决定引起的公众愤怒肉眼可见，借限制总统动武权力之机来渲染特朗普的不靠谱，实在是件一本万利的事情。

最后需要强调的是，这份决议的法律效力是存在争议的，特朗普并没有义务去必须遵守，它只能算是国会的一种政治姿态。即便如此，特朗普对于限权的想法也一如此前的许多美国总统一样，要求国会废除这份决议。

但话又说回来，即便不废除又能怎样呢？美国的历史早已表明，民众看重的是打赢，而非是否正义。

（文中图片GJ、网络综合）

（新民晚报 杨一帆）

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